每经记者：张钟尹 每经编辑：贾运可
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地方变相举债再添新案例。近日，审计署公布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》（以下简称审计结果）显示，5个省份的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。这其中，《每日经济新闻》记者发现，湖南省邵阳市通过邵阳市城市建设投资经营集团有限公司（以下简称邵阳城投）违规举债72.33亿元，占比达到46.9%，相当于当地2017年一般公共预算收入的47%。
某部委人士告诉《每日经济新闻》记者，此次邵阳城投利用公益性资产举债属于重大违规行为。
举债资产基本无法变现
审计结果显示，2017年8月至11月，邵阳市融资平台公司邵阳城投通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式，从银行、信托投资公司和融资租赁公司等机构举债72.33亿元，主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设。与此同时，《每日经济新闻》记者在上海清算所网站查询到，邵阳城投在2017年10月发行17邵阳城投mtn002、11月发行17邵阳城投mtn003两期中期票据，两期融资总额为20亿元。
资料显示，作为地方政府融资平台公司，邵阳城投成立于2004年10月，当时邵阳市政府合并市发改委原经建投公司和市建设局原城建投公司，重组成立邵阳城投，公司性质为国有独资，注册资本5亿元，直属市政府领导，2007年由市国资委监管。大公国际资信评估有限公司发布的《邵阳市城市建设投资经营集团有限公司主体与2018年度第一期中期票据信用评级报告》（以下简称评级报告）显示，邵阳城投2017年9月总资产达683.18亿元。
值得一提的是，根据中国债券信息网信息，2017年7月，邵阳城投在发行17邵阳城投债时发布的《邵阳市城市建设投资经营集团有限公司关于无违法和重大违规行为说明》中表示，公司近三年不存在重大违法和违规情况。根据审计署公告，上述声明发布仅一个月后，2017年8月至11月，邵阳城投便利用政府道路管网等公益性资产举债，形成了高达72.33亿元的地方政府隐性债务。
据了解，公益性资产通常指的是政府办公楼、学校、医院、公园等不能产生现金流的资产。一位知情人士告诉记者，此次审计署披露的邵阳城投利用公益性资产举债属于重大违规行为。
中国财政科学研究院财政金融研究中心主任赵全厚告诉《每日经济新闻》记者，公益性资产通常无法变现，当现金流不足时，这样形成的债务很难偿还。政府融资平台公司以公益性资产举债，是把政府的资产当作企业的资产来抵押，这是违规行为。即使此前已经合法合规将这些资产注入邵阳城投，但这些资产不产生现金流，也就不具备抵押价值。
另一位不愿具名的权威专家也向记者表示，注入公益性资产主要会带来两个问题：一方面，公益性资产的产权本质上不属于平台公司，如政府办公场所、公园、广场等；另一方面，这些资产没有现金流收入，因此平台公司资产规模虚增，资产与债务不匹配，最后很难判断它的偿还能力。
记者注意到，此前便出现过政府融资平台公司以公益性资产举债遭受问责处理的案例。今年2月，财政部预算司发布的查处问责文章显示，对两家政府融资平台公司将公益性资产用于抵押担保发行企业债券进行处理，要求相关公司全面自查整改，在整改期间限制其申请发行企业债券。
实际上，早在2012年，发改委就发布《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号），要求“注入资产必须为经营性资产。政府办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司”。此外，2017年4月，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预〔2017〕50号）》，明确地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司。
举债金额达72.33亿元
前述评级报告指出，邵阳城投承担了邵阳市基础设施和重大社会发展项目、土地资产开发及自来水供应、污水处理和燃气供应等市政经营性公用事业项目的运营与管理，公司在邵阳市城市基础设施建设领域保持重要地位，得到邵阳市政府在资产划拨、财政补贴和债务置换等方面的大力支持。
审计署公告并未披露邵阳城投违规举债所得资金的具体施用项目。不过，评级报告显示，邵阳城投承担了邵阳市大量的基础设施代建业务。
主要包括：城市路网、交通基础设施、城市棚户区改造项目及片区综合整治等重要基础设施建设项目。截至2017年9月末的在建项目主要有：三环线地下综合管廊及其配套设施、2017年城市棚户区改造项目、新城大道、桃花公园建设项目等，概算投资254.56亿元，已完成投资48.8亿元。
值得一提的是，邵阳市《2017年预算执行情况与2018年预算草案的报告》显示，2017年全市一般公共预算收入预计约153.8亿元；2017年全市政府性基金收入预计完成约21.9亿元。截至2017年12月31日，邵阳市本级政府债务余额154.49亿元（截至2014年末中央、省核定邵阳市本级存量债务154.2亿元）。其中：一般债务78.19亿元，专项债务76.3亿元。
也就是说，此次审计署查出的邵阳城投违规举债金额（72.33亿元），相当于邵阳市2017年一般公共预算收入的47%，政府债务余额的46.8%。对于这笔隐性地方债务的整改问题，赵全厚向《每日经济新闻》记者表示，邵阳城投可以用其他有价值的资产替换公益性资产，用以偿还债务。上海财经大学教授郑春荣认为，以公益性资产融资的举债行为，大部分人寄希望于未来收入大幅增长，但大部分偿债资金并不明确。
值得注意的是，邵阳市政府官网显示，2018年4月11日，邵阳市委副书记、市长刘事青就政府性债务风险防控工作进行专题调度。会议听取了关于加强债务风险管控的制度建设及落实情况，制定化解债务风险规划方案、债务偿还年度计划应急预案及落实情况汇报；关于政府融资平台公司清理整顿，改革转型的有关情况汇报等。会议要求，强化对政府性债务风险防控工作的领导，积极稳妥化解政府性债务风险。